Как устроена цифровая модель госуправления в Правительстве России

Заместитель председателя, руководитель аппарата Правительства России Дмитрий Григоренко в ноябре 2024 года рассказал TAdviser о том, как устроена цифровая модель государственного управления и какие задачи она решает, а также продемонстрировал ее возможности.

Структура модели

Модель реализована на базе двух информационных систем: «учётной» системы ГИИС «Электронный бюджет» и системы мониторинга и анализа проектов ГАС «Управление».

Управление национальными проектами, государственными программами, инициативами (управление паспортами проектов и внесение отчетности по проекту) на федеральном и региональном уровнях осуществляется в ГИИС «Электронный бюджет». Она интегрирована с другими информационными системами федерального и регионального уровня. При этом сам онлайн мониторинг и анализ проектов (сбор, обработка и аналитика по параметрам проектов: финансовое обеспечение (касса), расчет уровня достижения проектов, особое мнение проектного офиса, опросы населения, управления рисками, мониторинг объектов капительного строительства) осуществляется в ГАС «Управление».

Автоматизированный контроль исполнения документов обеспечен за счет запуска на площадке Аппарата Правительства новой системы электронного документооборота (СЭД). Это единое пространство для подготовки и контроля документов, в том числе цифровых поручений. Движение всех документов и поручений в системе полностью прозрачно. Это способствует ускорению процесса их подготовки, согласования и подписания.

Цифровые поручения из СЭД автоматически подгружаются в информационную систему мониторинга ключевых задач Правительства (так называемый «Дашборд»). С его помощью Правительство в оперативном режиме получает актуальную информацию о ходе исполнения бюджета, поручений, подготовке законопроектов и нормативных актов, реализации всех государственных проектов и программ.

Принципы

Система управления построена на основе ряда принципов. В их числе:

Измеримость. Все проекты и мероприятия разложены на измеримые показатели. Система отображает текущее состояние задач и параллельно соотносит его с результатом, который необходимо достичь.

Периодичность. Для каждого мероприятия устанавливаются контрольные точки и плановое значение результата, которое необходимо достичь по итогам года (например, результат – «Построено 10 школ в 2024 году»). При этом, если требуется внести изменение значения результата проекта (в большую или меньшую сторону), то участники проекта с помощью специального документа – запроса на изменение – направляют свое предложение на рассмотрение руководству проекта, а также в другие ФОИВ (в т.ч. Минфин России и Минэкономразвития России). Изменение в проект может быть внесено только если будет действительно обосновано и согласовано всеми сторонами.). Таким образом, ответственные за исполнение задачи могут в моменте оценить эффективность своей работы.

Единый экран. Создан единый источник информации, на который смотрят все участники проектов на федеральном и региональном уровнях.

Цифровой источник данных. Система работает не с бумажным отчётом, а получает информацию напрямую из первичных цифровых баз. Таким образом, влияние человеческого фактора на объективность данных сведено к минимуму.

Риски. Система также определяет риски неисполнения плана и автоматически информирует о них исполнителей. Это позволяет принимать необходимые меры заранее, чтобы мероприятия под риском были исполнены вовремя и в полном объеме. Во всех проектах реализован механизм под названием «автоинцидент», когда система автоматически уведомляет исполнителей, если контрольные точки по реализации проекта не были выполнены в срок.

Проекты и задачи, контролируемые с помощью модели

По состоянию на конец 2024 года цифровая модель управления применяется при реализации:

• национальных целей развития России;
• национальных проектов;
• государственных программ;
• федеральных проектов;
• стратегических инициатив;
• поручений Президента, Председателя Правительства, Заместителей Председателя Правительства;
• законопроектной деятельности;
• федерального бюджета;
• контрольно-надзорной деятельности;
• лицензионно-разрешительной деятельности.

Применение цифровой модели управления существенно повысило качество планирования и исполнительскую дисциплину федеральных министерств и ведомств, в частности, положительно повлияло на скорость выполнения задач, говорит Григоренко.

Для повышения мотивации руководителей проектных офисов формируются рейтинги по качеству управления проектами. Оценка проводится на ежеквартальной основе. Рейтинг применяется в отношении работы министерств, ведомств, департаментов Аппарата Правительства, губернаторов и даже вице-премьеров. Оцениваются простые и понятные всем участникам метрики: например, количество изменений задач, полнота и своевременность предоставления отчетности, качество планирования или количество измененных в сторону ухудшения параметров проектов. Результаты оценки доводятся до губернаторов и вице-премьеров.

Обратная связь

Ключевой элемент модели государственного управления – это обратная связь, которую государство получает напрямую от граждан и бизнеса. Ее применяют для совершенствования проектов. В частности, за счет обратной связи государство видит, отвечают ли существующие решения на актуальные запросы населения и каким образом их нужно доработать.

Например, бизнес может обжаловать действия контрольных органов. Содержание такой жалобы будет детально изучаться и обсуждаться на федеральном уровне. Для государства – это постановка задач от бизнеса, что необходимо улучшить в сфере контроля и надзора.

По инициативе Аппарата Правительства разработан проект по мониторингу мнения населения о качестве строительства социально-значимых объектов, которые появляются и работают в рамках национальных проектов. С помощью QR-кода граждане также могут оценить качество оказываемых государственных услуг.

QR-код размещается и на объектах, которые строят и запускают в рамках реализации Национальных проектов. Это школы, больницы, учреждения культуры. При сканировании QR-кода пользователь попадает на страницу анкеты конкретного объекта, размещенную на сайте национальныепроекты.рф, и оставляет анонимную обратную связь о качестве строительства объекта или удовлетворенности его работой. Мониторинг обращений осуществляется на постоянной основе.

Примеры интерфейсов

В АРМ Строительство сотрудники ведомственных и региональных проектных офисов (около 1 тыс. человек) осуществляют мониторинг объектов капитального строительства (ОКС), строящихся и построенных полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, в том числе ОКС, реализуемых в рамках национальных проектов.

Система позволяет проследить весь жененный цикл строительства начиная с момента предоставления земельного участка и подготовки ПСД до момента ввода ОКС в эксплуатацию.

Также аналитик имеет доступ ко всем госконтрактам, связанным со строительством конкретного объекта, объемом доведенного финансирования в разрезе федерального, регионального и муниципального бюджета. А также может в онлайн режиме наблюдать обстановку на строительной площадке, так как система имеет доступ к видеонаблюдению на объекте.

В АРМ Риски сотрудники ведомственных и региональных проектных офисов (более 1,7 тыс. человек) осуществляют мониторинг и управление рисками реализации государственных программ, национальных проектов, инициатив социально-экономического развития, национальных целей развития Российской Федерации.

Оценка рисков реализации проектов осуществляется на основе сценарного подхода, при котором в зависимости от сочетания различных факторов, связанных с конкретными параметрами проекта (контрольными точками, мероприятиями, показателями) присваивается определенный уровень риска. При этом информация о риск-факторах поступает напрямую из информационных систем органов государственной власти, в том числе осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.

Проектные офисы получают информацию о возникающих рисках и их приоритете, а также иные данные, необходимые для анализа ситуации и принятия возможных мер реагирования.

Также АРМ позволяет проектному офису Правительства РФ отслеживать результативность работы региональных и ведомственных проектных офисов с рисками, в т.ч. количество выведенных из-под риска объемов финансирования и параметров проекта, своевременно принятых мерах и т.д.

В АРМ Аналитика участники проектной деятельности (около 5,5 тыс.) осуществляют мониторинг хода реализации национальных, федеральных и региональных проектов.

Мониторинг обеспечивается посредством сбора данных о реализации параметров проектов из систем первоисточников (ГИИС «Электронный бюджет», ЕМИС) и их последующей передачи в АРМ.

Аналитик может увидеть актуальные данные в онлайн режиме о ходе реализации проектов, в том числе автоматически рассчитываемый уровень достижения, объемы использования доведенного финансирования (запланированное и исполненное), достижение параметров проектов (ОЗР, показателей, мероприятий, контрольных точек), а также информацию о мнении граждан о реализации проектов, полученную путем проведения опросов населения (удовлетворенность и информированность).

Участники проектной деятельности получают актуальные срезы любого проекта. На основании этой информации могут приниматься оперативные управленческие решения.

Эффекты

Документооборот

В конце 2023 года в Аппарате Правительства был полностью завершен переход на новую систему электронного документооборота (СЭД).

Система позволила:

• Работать с электронными документами, например, систематизировать их по дате, номеру и виду документа, подразделению и содержанию, отслеживать историю согласования и исполнителей.
• Ускорить процессы подготовки, согласования и подписания документов. В системе виден статус готовности каждого документа.
• Обеспечить 100% автоматизированный контроль исполнения документов и оперативно отслеживать исполнение всех поручений.
• Перейти преимущественно на безбумажный документооборот.

Цифровизация позволила выполнять работу быстрее, не снижая ее качества, отмечает Дмитрий Григоренко.

Доля электронного документооборота в Аппарате Правительства по состоянию на конец 2024 года составляет 90%. Бумажных документов стало в 5 раз меньше по сравнению с 2020 годом.

До 1 часа (в 2020 г. было 10 дней) сократилось время, за которое подразделение Аппарата Правительства получает документ на рассмотрение. До 10 минут уменьшился срок регистрации исходящего документа (в 2020 году процесс занимал 4 часа).

Всего 1 час (в 2020 г. было 10 дней) занимает процедура отправки законопроектов в Госдуму. Это произошло за счет перехода на электронное согласование и автоматизированные технологические операции.

С 2023 года 100% документов и поручений контролируются в системе электронного документооборота. Ранее контроль осуществлялся в бумажном виде или через отдельные децентрализованные ведомственные системы.

100% докладов Президенту в 2023 году были направлены в срок.

Бюджет

Повысилась эффективность управления бюджетными средствами. Уровень кассового исполнения вырос с 94,2% в 2019 году до 98,2% в 2023 году. Неисполненный остаток сократился в 2 раза по сравнению с 2019 годом и составил 603,5 млрд рублей.

В 2023 году постановлением Правительства был закреплен новый порядок перераспределения бюджетных средств. В частности, в отношении нацпроектов и капитальных затрат дана возможность перераспределять средства безлимитно (но в пределах общего объема внутри соответствующего года).

При реализации госпрограмм такое перераспределение не должно превышать 10% от общего годового объёма самой госпрограммы. Этот механизм необходим для гибкого и оперативного управления финансовыми средствами, быстрого реагирования на изменения ситуации в экономике, например, предупреждения рисков неисполнения запланированных мероприятий, финансирования приоритетных проектов.

В частности, он применяется при строительстве либо реконструкции объектов социальной и транспортной инфраструктуры, среди которых школы, больницы или дороги.

Одновременно с перераспределением бюджетных средств обязательно фиксируются изменения показателей и результатов национальных проектов и государственных программ в соответствующих паспортах. Таким образом, финансовые средства, направленные на новую цель, привязывают к конкретному результату.

Ранее столь жёстких требований к инициаторам перераспределений не предъявлялось. При этом каждый этап перераспределения фиксируется в цифровой системе мониторинга.

Системный подход позволил значительно оптимизировать процедуру перераспределения бюджетных средств. В частности, впервые регламентирован предельный срок формирования заявки для такой переброски. Он не должен превышать 2 рабочих дней. Для запуска процедуры перераспределения бюджетных средств ведомствам теперь достаточно заполнить только 1 заявку. На ее основе автоматически формируются все необходимые для реализации перераспределения документы. Ранее требовалась подготовка до 4 отдельных документов, каждый из которых оформлялся и рассматривался отдельно.

Такая оптимизация позволила сократить длительность процедуры перераспределения бюджетных средств более чем в 2 раза – в отдельных случаях сроки внесения изменений составляли более 50 дней в 2019 году, теперь (с учетом применения автосогласования заявки) изменения проходят в течение 20 рабочих дней в среднем.

Законопроектная деятельность

Значительно повысилась исполнительская дисциплина в части подготовки законопроектов и нормативных актов. В первую очередь, это касается сокращения числа нарушений и переносов сроков подготовки законопроектов.

По итогам 2023 года 97% проектов федеральных законов были подготовлены и представлены в Правительство в установленный срок. В 2019 году в срок представили только 70% законопроектов, в 2020 году - 88%, в 2021 году – 91%, а в 2022 году – 92%.

В 2 раза была снижена доля возвратов законопроектов на доработку в федеральные министерства и ведомства – с 47% в 2019 году до 20% в 2023 году.

Само Правительство по итогам 2023 года внесло 95% проектов законов без нарушения сроков. В 2019 году в срок внесено 58% законопроектов, в 2020 году – 60%, в 2021 году – 87%, в 2022 году – 84%.

Свыше 97% подзаконных актов в 2023 году были приняты в срок. По итогам 2022 года данный показатель составил 82%, а в 2021 году – 53%.

Национальные проекты

Проектным офисом Правительства совместно с ведомствами и Аналитическим центром была создана информационная система для эффективного управления реализацией национальных проектов, государственных программ. Система позволяет отслеживать, на каком уровне достижения и кассового исполнения находится проект, вести мониторинг строительства объектов, рассчитывать риски исполнения конкретных мероприятий и своевременно на них реагировать.

В результате ее применения уровень достижения национальных проектов вырос с 89,4% в 2020 году до 99,5% в 2023 году.

«Длинные» цели проектов также оцениваются. Например, по состоянию на ноябрь 2024 года достижение проектов к планам 2024 года составляет около 85% при плане 83%.

Для повышения скорости реакции на возникающие риски была запущена цифровая Система взаимодействия проектных офисов. Она значительно упростила коммуникацию между всеми проектными офисами на всех уровнях, в том числе ведомственном и региональном.

Эта система связывает всех участников проектной деятельности. Сейчас в ней более 3 тыс. пользователей. Около 1 тыс. новых пользователей за последний год.

Ранее связь между проектными офисами была только на бумаге. А чтобы сообщить о вопросах и рисках, возникающих при реализации проектов и программ, регионы должны были подготовить официальный запрос. Скорость реакции, как и ее качество не контролировались.

Теперь эффективность взаимодействия в системе оценивается на ежемесячной основе, что стимулирует участников качественно и своевременно отвечать на полученные запросы. Время реакции на проблему сегодня составляет 7 дней в среднем. Ранее эта работа занимала не менее 30 дней.

Контроль и надзор

Вся модель жизнедеятельности усовершенствованной контрольно-надзорной системы полностью цифровая, отмечает Дмитрий Григоренко. Все данные в рамках этой деятельности, начиная от плана проверок, собраны в единой информационной системе.

В частности, в ней представлена детальная информация о контрольной деятельности в масштабе всей страны. Все сведения систематизированы по видам надзора, по контролирующему органу, по территории, виду деятельности, причинам выхода на проверку и другим показателям. При этом контролеры не могут корректировать информацию в системе.

Федеральная информационная система контрольно-надзорной деятельности интегрирована с ресурсами Генеральной прокуратуры.

Контролер не может выйти на проверку без внесения информации о ней в систему. Необходимо указать причину проведения контрольного мероприятия. Эта причина обязательно должна быть привязана к конкретному риску в рамках риск-ориентированного подхода.

Таким образом, вся деятельность контролера прозрачна, он осознает, что любое действие с его стороны будет на виду у Генеральной прокуратуры.

Данные об обжалованиях также загружаются в единую цифровую систему. В ней собрана информация о количестве проверок, о том, какие решения приняты, какие есть нарушения. Таким образом, за счет такой аналитики видно, что именно необходимо усовершенствовать в сфере контроля и надзора. Например, какое правило нарушают чаще всего – возможно, оно устарело и требует доработки.

Единая цифровая платформа, по словам Григоренко, позволяет эффективно собирать обратную связь и использовать ее для совершенствования контрольно-надзорной деятельности.