Мишустин утвердил положение Национального фонда алгоритмов и программ

О необходимости создания государственного фонда программ впервые было заявлено в 2006 году, в материалах ФЦП «Электронная Россия». Координировало выполнение федеральной программы в те годы Министерство информационных технологий и связи, которым руководил Леонид Рейман. Однако, до практической реализации тогда дело не дошло.

В 2010 году переименованное Министерство связи и массовых коммуникаций под руководством Игоря Щеголева включило мероприятие по созданию национального фонда алгоритмов и программ (НФАП) в новую госпрограмму «Информационное общество». Но проект так и остался только строчкой в госпрограмме – появиться в «железе» при министре Щеголеву национальному репозиторию ПО было не суждено.

НФАП был создан только в 2014 году, с третьей попытки и при следующем министре – Николае Никифорове. Казалось бы, за несколько лет фонд должен был стать одним из активно работающих инструментов государственной информатизации. Но и в мае 2018 года НФАП пребывает в удручающем состоянии и практически не используется. Почему так произошло? Ожидают ли репозиторий перемены к лучшему во вновь формирующейся цифровой экономике России? TAdviser проанализировал историю развития проекта и сделал выводы о его возможных перспективах.

Под руководством Николая Никифорова НФАП был запущен, но работающим инструментом так и не стал

Что такое Национальный репозиторий ПО

Федеральная государственная информационная система «Национальный фонд алгоритмов и программ» (ФГИС ФАП) является одной из «координационных» ГИС, т.е. имеет непосредственное (хотя, и не очень заметное) отношение к автоматизации процессов координации государственной информатизации.

ФГИС ФАП создана в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 января 2013 года № 62 «О национальном фонде алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин» (далее – ПП 62). Госзаказчиком и оператором ФГИС ФАП является Минкомсвязь России.

ФГИС ФАП предназначена … для сбора, обработки и хранения созданных или приобретенных с привлечением средств федерального бюджета либо бюджета государственных внебюджетных фондов программ для электронных вычислительных машин, подготовительной (проектной), технической, сопроводительной и (или) методической документации к таким программам, а также для обеспечения доступа государственных органов, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления к этим программам и (или) документам. Целью создания фонда является обеспечение государственных органов, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления (далее - потребители фонда) программами для электронных вычислительных машин, подготовительной (проектной), технической, сопроводительной и (или) методической документацией к программам для электронных вычислительных машин с целью их повторного использования (Комментарий TAdviser: Выделено нами. См. ниже раздел «Критика») при внедрении информационных технологий в деятельность потребителей фонда»[1].Как с помощью EvaProject и EvaWiki построить прозрачную бесшовную среду для успешной работы крупного холдинга 2.4 т

Организация и сопровождение НФАП с целью повторного использования программ и программной документации упоминаются также в числе принципов координации мероприятий по информатизации, сформулированных в главном «координационном» НПА – постановлении Правительства РФ от 24.05.2010 № 365.

В соответствии с пунктом 4 ПП 62, Минкомсвязи должно было до 1 мая 2013 года разработать методические указания о порядке формирования и использования информационного ресурса фонда, а с 1 июля 2013 года обеспечить функционирование фонда. Однако, госконтракт, в состав которого входили работы по созданию НФАП был заключен только в конце мая 2013 года, а план-график его реализации предусматривал, что НФАП может быть готов к сдаче-приемке только в конце 2013 года. Методические указания по формированию и использованию фонда также были подготовлены с задержкой в 4,5 месяца (соответствующий приказ^[2] Минкомсвязи был выпущен только в середине сентября 2013 года).

ФГИС ФАП введена в эксплуатацию приказом Минкомсвязи от 17.02.2014 № 22. В соответствии с требованиями постановления Правительства РФ от 10.09.2009 № 723 (утратило силу с 01.12.2015), ФГИС ФАП была зарегистрирована в Реестре ФГИС Роскомнадзора – паспорт ФС-77140364 от 09.04.2014.

Веб-адрес для доступа к открытой части НФАП - http://nfap.minsvyaz.ru/apf/

Вид главной страницы открытой части НФАП представлен на рисунке ниже.

Главная страница открытой части НФАП

Историческая справка

Наследник ГосФАП

Впервые в современной истории российской государственной информатизации упоминание о фонде программ появилось в 2006 году, в третьей (из шести принятых) редакции ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)».

В указанной редакции в составе ФЦП появилось отдельное программное направление «Создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти», включавшее два мероприятия:

• Создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
• Создание фонда программ, используемых в органах государственной власти, и разработка методической базы, регулирующей вопросы их повторного применения иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Мероприятие по фонду программ включало в себя четыре укрупненных задачи – см. цитату ниже:^[3].

В рамках реализации мероприятия необходимо: организовать на базе федерального информационного центра сбор созданных за счет средств федерального бюджета программных решений, включая типовые программно-технические решения поддержки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; обеспечить доступ к ним заинтересованных органов государственной власти, бюджетных учреждений и организаций; организовать ввод в хозяйственный оборот созданного за счет бюджетных средств программного обеспечения и обеспечить правовой режим его свободного использования; организовать поддержку процесса создания и развития типовых программных продуктов; разработать пакет методических документов, регулирующих вопросы повторного использования разработанных программных решений, в том числе типовых программно-технических решений за счет средств федерального бюджета, выделенных на реализацию Программы.

На реализацию мероприятия в 2007-2010 гг. планировалось израсходовать из федерального бюджета 110 млн рублей, из них 20 – на проведение НИР, 40 – на капитальные вложения, 50 – на прочие нужды (формулировка из ФЦП). Распорядителем бюджета мероприятия, в соответствии с ФЦП, являлось Федеральное агентство по информационным технологиям (Росинформтехнологии).

Хотя никаких ссылок на нормативные документы времен СССР по государственному ФАП (ГосФАП) в ФЦП не приводилось, фактически, в мероприятии по созданию фонда программ декларировались те же самые принципы, которые почти за 30 лет до этого были сформулированы в постановлении ГКНТ СССР от 10.12.1979 № 581 «О повышении эффективности функционирования и использования Государственного фонда алгоритмов и программ»:

• Типовые программные решения, разрабатываемые за счет бюджетных средств, должны накапливаться и сохраняться в специальном фонде с целями их возможного повторного использования и исключения дублирования разработок, а также предотвращения неэффективного расходования средств бюджета.
• Хранящиеся в фонде программные решения, разработанные за счет бюджетных средств, должны быть бесплатно доступны для государственных органов и бюджетных организаций, планирующих их использовать в своей деятельности.

Мероприятие по фонду программ номинально продержалось в составе ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)» еще 3 года (никакие практические шаги по реализации мероприятия за это время предприняты не были – по всей видимости, из-за недостаточного финансирования ФЦП), попало без изменений в четвертую редакцию ФЦП, выпущенную в 2009 г., однако, позднее в том же 2009 году было исключено из состава Программы в следующей, уже пятой по счету, редакции ФЦП.

Несостоявшийся «Госприклад.РФ»

Следующая реинкарнация задачи создания фонда программ случилась еще через год, в 2010 году. В составе вновь утвержденной «наследницы» ФЦП «Электронная Россия», Государственной программы РФ «Информационное общество (2011 – 2020 годы)» (далее – ГП ИО), была объявлена подпрограмма «Безопасность в информационном обществе», а в рамках этой подпрограммы одним из приоритетных мероприятий было обозначено «Создание национальной программной платформы (НПП)»^[4] , включавшее в себя, среди прочих, две задачи, имеющих непосредственное отношение к НФАП (обратите внимание, что это первая по времени формулировка термина в его современном виде):

• Создание национального фонда алгоритмов и программ (госприклад.рф);
• Формирование пакета типовых решений, их размещение в национальном фонде алгоритмов и программ.

По смыслу формулировки этих двух задач из ГП ИО повторяли (хоть и в несколько сокращенном виде) формулировки из ФЦП «Электронная Россия».

В этот период времени тема создания НФАП привлекла также внимание тогдашнего руководителя Минкомсвязи Игоря Щеголева. Но он позиционировал будущий фонд как своеобразный «российский App Store для получения госуслуг».

Игорь Щеголев также анонсировал запуск платформы государственных приложений "Госприклад". По его словам, "Госприклад" будет разработан по образцу магазина приложений Apple App Store, причем приложения будут создаваться независимыми разработчиками. "Платформа будет открытой, - подчеркнул министр. С помощью приложений россияне смогут получить доступ к различным госуслугам". По словам Игоря Щеголева, планируется, что платформа заработает до конца 2011 г., подробностей он не уточнил.[5]

Однако, «Госприклад» не был создан ни в 2011 году, ни в следующие 2 года. Более того, с доменным именем «госприклад.рф» случилась забавная история – его попросту «угнали» у Минкомсвязи.

Первое упоминание этого домена в тексте ГП ИО произошло в конце октября 2010 года, в момент публикации распоряжения Правительства РФ № 1815-р, утвердившего госпрограмму. При этом, на момент публикации госпрограммы права Минкомсвязи на доменное имя еще не были оформлены. В течение полутора месяцев киберсквоттеры не обращали внимания на потенциальную «добычу» (видимо, не читали госпрограмму), но буквально на следующий день после выступления министра Щеголева на конференции TechCrunch, в ходе которого название «Госприклад» прозвучало с трибуны, домены «госприклад.рф» и «gospriklad.ru» были зарегистрированы на частное лицо.

Известной эта история стала более, чем через год, в январе 2012 года.

Сайт «госприклад.рф», создание которого анонсировал глава Минкомсвязи Игорь Щёголев, не удалось создать в обещанные сроки — во второй половине 2011 года. Оказывается, объявленное министром имя на следующий день заняли киберсквоттеры. Создание портала «госприклад.рф», где будет размещен Национальный фонд алгоритмов и программ, предусмотрено ФЦП «Информационное общество на 2011–2020 годы». По замыслу Минкомсвязи, портал создается в подспорье региональным властям при внедрении госуслуг в электронном виде. О намерении создать «госприклад.рф» на IT-конференции TechCrunch 13 декабря 2010 года заявил Игорь Щёголев. Как вскоре выяснилось, на момент объявления адреса госпортала сотрудники министерства еще не успели зарегистрировать его на себя. И на следующий день его зарегистрировал на себя гражданин Евгений Соболев.[6]

Интересно также отметить, что несмотря на то, что история с «угоном» доменного имени случилась в декабре 2010 года, еще на протяжении 3-х лет, до самого конца 2013 года (когда была выпущена последняя, 13-ая редакция ГП ИО в версии распоряжения Правительства РФ № 1815-р), домен «госприклад.рф» упоминался в тексте Программы. Исчез этот злосчастный домен из текста Программы уже только в новой версии ГП ИО, утвержденной в 2014 году постановлением Правительства № 313.

Теория и практика использования НФАП

Положение о НФАП

В декабре 2021 года премьер-министр Михаил Мишустин подписал постановление, которым утвердил новое положение о национальном фонде алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин (НФАП).

Согласно документу, НФАП является федеральной государственной информационной системой и входит в состав системы координации в качестве её сервисной подсистемы. Целями фонда установлены:

Мишустин утвердил положение Национального фонда алгоритмов и программ

• обеспечение эффективного расходования средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также расходов организаций государственного сектора при решении задач цифровизации государственного и муниципального управления за счёт: учёта всех созданных или приобретенных с привлечением средств соответствующего бюджета алгоритмов и программ для ЭВМ, а также технической и методической документации; предоставления ФОИВ, исполнительным органам государственной власти субъектов РФ, органам управления государственными внебюджетными фондами, иным госорганам и органам местного самоуправления объектов фонда, созданных или приобретённых с привлечением средств соответствующего бюджета, для использования на безвозмездной основе при внедрении информационных технологий в их деятельность;
• снижение технологической зависимости различных органов власти, а также организаций госсектора при создании и использовании информационных технологий в их деятельности за счёт использования ранее созданных и опубликованных в фонде программ для ЭВМ;
• создание дополнительных условий обеспечения правовой охраны программ для ЭВМ и баз данных, правообладателями которых являются РФ, субъект РФ, орган местного самоуправления или организация государственного сектора;
• обеспечение развития экосистемы цифровой экономики, в том числе стимулирование российских организаций, осуществляющих разработку и сопровождение ПО и информационных систем в сфере государственного и муниципального управления, за счёт формирования и предоставления доступа физическим и юридическим лицам к государственной библиотеке типовых программных компонентов информационных систем для их безвозмездного использования в соответствии с типовым лицензионным соглашением.

Постановление Правительства РФ от 23.12.2021 N 2403 О повышении эффективности учета и использования программ для электронных вычислительных машин и баз данных, созданных или приобретенных с привлечением средств федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также внесении изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации

Нормативные требования

В соответствии с ПП 62, объектами, подлежащими хранению в НФАП (объектами фонда) являются:

• программы для ЭВМ (исходный текст, а также сама программа, представленная в форме объектного кода и содержащая в том числе алгоритмы);
• подготовительная (проектная), техническая, сопроводительная и (или) методическая документация к таким программам.

Объекты фонда должны соответствовать следующим требованиям:

а) объект фонда является результатом интеллектуальной деятельности, подлежащим правовой охране в соответствии с законодательством Российской Федерации;
б) обладателем исключительных прав на объект фонда либо прав на использование объекта фонда, включая воспроизведение, распространение и модификацию объекта фонда, являются соответственно Российская Федерация или субъект Российской Федерации;
в) размещение объекта фонда не нарушает прав и законных интересов третьих лиц;
г) объект фонда не содержит вредоносные или потенциально опасные коды;
д) объект фонда соответствует требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании (в случае, если объект фонда создается для технических средств, предназначенных для обработки информации, содержащейся в государственных информационных системах, в том числе программно-технических средствах и средствах защиты информации).

На практике требования к объектам фонда означают, что размещению и хранению в НФАП подлежат результаты всех государственных контрактов, в рамках которых:

• были созданы или развивались программные средства государственных информационных систем (ГИС), информационных систем (ИС) типовой деятельности ведомств и компоненты информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;
• была произведена передача Российской Федерации (в лице ведомства или бюджетной организации-заказчика) исключительных прав на результаты госконтракта либо прав на использование таких результатов.

Размещение объектов в НФАП должно производиться после подписания актов сдачи-приемки по госконтракту.

За размещение объектов фонда в НФАП отвечают поставщики фонда:

• федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ);
• государственные внебюджетные фонды (ГВБ);
• иные государственные органы и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в установленном порядке приняли решение о размещении объектов в фонде.

Поскольку, в соответствии с ПП 62, главной (а по существу, единственной декларируемой) целью создания НФАП является обеспечение возможности повторного использования объектов фонда при создании или развитии ведомственных ГИС/ИС, постановлением было предписано (для ФОИВ и ГВБ - практически, в директивном порядке, а для иных госорганов и органов власти субъектов РВ – в рекомендательном порядке) при планировании мероприятий по информатизации предусматривать использование объектов фонда. В случаях неиспользования объектов фонда при создании/развитии ГИС/ИС, ведомства обязаны были предоставлять в Минкомсвязи обоснования невозможности или нецелесообразности использования объектов из НФАП во вновь планируемых мероприятиях по информатизации.

Подобная практика сошла на нет только в 2017 году, когда были существенно изменены правила подготовки планов информатизации – из сведений, которые необходимо было указывать о планируемых мероприятиях, были исключены всякие ссылки на НФАП.

Собеседники TAdviser считают, что тем самым Минкомсвязи фактически признало провал идеи НФАП. Сейчас обязанность ФОИВ размещать или обновлять объекты фонда после завершения любого госконтракта, связанного с программными разработками, диктуется только ПП 62 и ПП 644^[7], но механизмов, позволяющих Минкомсвязи форсировать соблюдение ведомствами нормативных требований у регулятора практически нет.

Управление НФАП

ФГИС ФАП, по неформальному определению экспертов TAdviser, является программным репозиторием с бюрократической системой управления. В отличие от широко известных репозиториев свободного ПО, взаимодействие с которыми для пользователей максимально открыто и автоматизировано, работа с ФГИС ФАП построена на обязательном участии в процессах представителей оператора НФАП – Минкомсвязи:

• Первичная загрузка или обновление объектов фонда происходит с обязательным оформлением заявки ведомством-поставщиком. До тех пор, пока заявка не будет рассмотрена и согласована представителем Минкомсвязи, объект фонда остается недоступным для потребителей. При этом процесс согласования заявки иногда может продолжаться несколько месяцев (хотя, по приказу Минкомсвязи, утвердившему методику формирования и использования НФАП, на это отводится 15 дней).
• Для получения доступа к конкретному объекту фонда потребитель также должен направить заявку в Минкомсвязь. Эта процедура носит исключительно бюрократический характер, т.к. по ПП 62 объекты фонда должны быть свободно доступны всем официально зарегистрированным потребителям фонда.

При этом, реально главные функции оператора НФАП – обеспечение наполнения фонда и контроль актуальности объектов фонда – Минкомсвязь выполняет, по оценке экспертов, абсолютно неудовлетворительно (см. ниже раздел «Статистика НФАП»).

За три года (2015-2017) более-менее активного использования НФАП, «всплески» в наполнении НФАП происходили ежегодно в течение 4-6 месяцев весной и летом – в тот период, когда ФОИВ обязаны были отчитываться о выполнении планов информатизации предыдущего года. Один из разделов отчета (который также должен был быть согласован с Минкомсвязью) предусматривал указание сведений об объектах НФАП, созданных или модернизированных в результате исполнения госконтрактов в истекшем году. По существу, согласование отчетов о выполнении планов информатизации (процесс подготовки отчетов контролирует также Счетная палата РФ) являлось единственным «рычагом», с помощью которого Минкомсвязи могло обеспечивать выполнение ФОИВ своей обязанности по наполнению НФАП.

Но и этот механизм управления оказался практически «выведенным из строя». В отчетах о выполнении планов информатизации за 2017 год раздела о НФАП нет – соответственно, и инструмента для форсирования исполнения ФОИВ обязанности по наполнению НФАП у Минкомсвязи больше нет.

Функциональность и техническая архитектура ФГИС ФАП

Предшественницей ФГИС ФАП была подсистема «Фонд алгоритмов и программ» в составе АИС «Управление ведомственной и региональной информатизацией» (АИС УВиРИ) – официальные упоминания об этом присутствуют в госконтрактах по АИС УВиРИ, по крайней мере, уже в 2012 году. Однако, никаких публично доступных документов, в которых была бы описана функциональность, реализованная в подсистеме ФАП АИС УВиРИ экспертам TAdviser найти не удалось. В госконтракте 2013 года, в рамках которого происходило развитие АИС УВиРИ и создание ФГИС ФАП, о подсистеме ФАП сказано буквально в трех пунктах^[8].

Объектом автоматизации АИС УВиРИ являются … для подсистемы «ФАП»: процессы хранения, актуализации и использования информации о лучших программных решениях в сфере ведомственной и региональной информатизации; процессы хранения, актуализации и использования информации о программных решениях, реализуемых с использованием свободного программного обеспечения; процессы хранения, актуализации и использования информации о типовых компонентах программной платформы.

Судя по отсутствию в вышеприведенной цитате упоминаний о хранении исходного кода программ и объектных/исполняемых модулей, подсистема ФАП АИС УВиРИ (если она и была реализована и работала) предназначалась исключительно для хранения описаний программных решений, то есть была обычным информационным каталогом.

ФГИС ФАП, разработанная в 2013 году, фактически является электронным архивом с достаточно простыми жизненными циклами хранящихся там объектов (в документации на ФГИС ФАП используется термин «статусная схема объектов фонда») и такими же простыми бизнес-процессами электронного документооборота (в этих процессах участвуют только заявки на размещение объектов фонда, запросы на использование объектов и извещения об использовании). Формально используются криптосредства (вычисление хэш-сумм загружаемых в фонд файлов, подписывание файлов электронной подписью), однако, контроль за сроками действия сертификатов электронных подписей не ведется.

В технической документации на ФГИС ФАП, имеющейся в распоряжении TAdviser, присутствует описание взаимодействия ФГИС ФАП с внешними системами - АИС Учета, АИС УВиРИ и ЕСИА. Это взаимодействие должно было быть (наверное, и было когда-то) реализовано с использованием сервисов СМЭВ федерального уровня, однако, по состоянию на май 2018 года на технологическом портале СМЭВ не найдено никаких сервисов, связанных с ФГИС ФАП. Эксперты TAdviser считают, что скорее всего, сервисы для ФГИС ФАП были разработаны для старой версии СМЭВ («СМЭВ 2») и не были обновлены после перехода СМЭВ к версии 3.

Аналитические возможности ФГИС ФАП не поражают воображение полнотой и разнообразием. Публично доступно 3 вида отчетов – «Наиболее востребованные объекты фонда», «Рейтинг поставщиков объектов фонда» и «Размещенные объекты фонда в разрезе типов» (см. Рис. 2). Судя по ТЗ на создание ФГИС ФАП, для пользователей в роли «Оператор» доступны еще два отчета административно-технического характера.

Пример аналитики ФГИС ФАП

В конце 2015 года вышло постановление Правительства № 1235 «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации»^[9] (далее – ПП 1235), утвердившее положение о новой главной ГИС в сфере координации государственной информатизации – ФГИС КИ^[10]. Положение о ФГИС КИ объявило, что ФГИС ФАП включается в состав новой «координационной» ГИС в статусе одной из сервисных подсистем– наряду с АИС Учета, АИС УВиРИ и ИС «Электронный регион». Однако, за 2,5 года, прошедшие после выхода ПП 1235, никаких реальных технических разработок, объединяющих ФГИС КИ и ФГИС ФАП выполнено не было.

Эксперты, с которыми беседовал TAdviser, говорили, что не понимают, почему в свое время (2013 год) было принято решение о создании ФГИС ФАП в качестве самостоятельной системы, а не подсистемы АИС Учета. С точки зрения хранимой информации, ФГИС ФАП и АИС Учета очень плотно взаимосвязаны:

• Каждому объекту, хранящемуся в ФГИС ФАП, соответствует объект учета (ОУ) в АИС Учета (даже идентификатор объекта в ФГИС ФАП содержит в себе в качестве составной части идентификатор ОУ из АИС Учета);
• Информация в паспорте ОУ из АИС Учета пересекается примерно по половине полей с информацией из карточки объекта в НФАП;
• В паспорте объекта учета в АИС Учета отражаются все мероприятия, связанные с соответствующей ГИС/ИС – а результаты этих мероприятий в виде программных файлов и документации хранятся (должны храниться) в ФГИС ФАП.

Тем не менее, заказчик ФГИС ФАП (Минкомсвязь) выбрал для реализации более трудоемкое (а следовательно, и более дорогое) решение – создавать самостоятельную ГИС.

Статистика НФАП

Официально ФГИС ФАП принята в эксплуатацию в феврале 2014 года.^[11] Однако, регистрация первого объекта фонда (это были материалы по АИС УВиРИ) произошла только в ноябре 2014 года (всего до конца 2014 года в НФАП было загружено и зарегистрировано 7 объектов хранения). При этом, на эксплуатацию ФГИС ФАП в 2014 году было выделено более 13,5 млн рублей^[12].

По состоянию на момент подготовки настоящей публикации (май 2018) в НФАП было зарегистрировано всего 144 объекта, из них:

• 140 объектов загружены 25 федеральными ведомствами, 4 объекта – органами власти субъектов РФ;
• 10 объектов загружены двумя ФОИВ, упраздненными к 2018 году (ФМС и ФСКН);
• 55 объектов были хотя бы 1 раз запрошены потребителями фонда для ознакомления и тестирования: общее количество таких запросов составляет 209.

Таким образом, главной официальной цели создания НФАП – повторному использованию объектов фонда – формально соответствует менее 40% объектов. Уточнение «формально» неслучайно – методикой работы с НФАП хотя и предусмотрено направление потребителями отзывов в Минкомсвязь о результатах тестирования объектов и выставление оценок самим объектам фонда, однако, процедуры учета этих отзывов и их опубликования вместе с тестировавшимися объектами фонда не разработаны. Собеседники TAdviser из ведомств, являющихся потребителями фонда, подтвердили, что и в закрытой части НФАП никаких отзывов об объектах не хранится, а оценки тестировавшимся объектам не проставлены.

В таблице ниже представлен рейтинг поставщиков НФАП по количеству загруженных объектов; по состоянию на 22 мая 2018 года на 10 поставщиков (все – ФОИВ) приходится 110 из 144 загруженных в фонд объектов.

При этом, даже лидеры рейтинга НФАП не могут похвастаться строгим соблюдением требований ПП 62 об обязательной загрузке в фонд всех программных разработок, выполненных за счет бюджетных средств. В столбце «Объекты в АИС Учета» указано количество объектов соответствующих ФОИВ, зарегистрированных в АИС Учета и являющихся государственными информационными системами, то есть, однозначно подпадающих под требование о загрузке в НФАП – легко подсчитать, что в НФАП загружена ровно половина ГИС и ИС перечисленных ведомств. Лидерами своеобразного «антирейтинга» по несоблюдению требований ПП 62 являются Минпромторг, Минэкономразвития и Минкомсвязи (это если не считать еще 60 ФОИВ, не поставивших в НФАП вообще ни одного объекта!).

В таблице ниже представлен рейтинг объектов, наиболее часто запрашивавшихся для ознакомления и тестирования. Любопытны следующие факты:

• Из восьми наиболее популярных объектов фонда три относятся к типовым решениям в области информационного обеспечения градостроительной деятельности;
• Из четырех объектов фонда, поставщиками которых являются органы власти субъектов РФ, в топ-лист попали три.

В таблице ниже представлена динамика наполнения НФАП по годам. Анализ был подготовлен экспертами TAdviser по данным из открытой части НФАП. Данные по каждому году приведены по состоянию на конец года (за исключением 2018 года – данные приведены по состоянию на середину мая). Данные представлены нарастающим итогом.

Расходы на НФАП

Официальное финансирование создания, развития и эксплуатации ФГИС ФАП началось в 2013 гг. Хотя и известно, что в составе АИС «Управление ведомственной и региональной информатизацией» (АИС УВиРИ), разработка которой финансировалась с 2011 года, присутствовала подсистема «Фонд алгоритмов и программ» (часть функциональности которой была унаследована ФГИС ФАП), выделить из имеющихся в распоряжении экспертов TAdviser сведений по затратам на АИС УВиРИ в 2011-2012 гг. отдельные данные по расходам на подсистему-предшественника ФГИС ФАП не представлялось возможным.

Сведения по расходам на создание НФАП в 2013 году доступны публично – соответствующий государственный контракт сохранился в ЕИС в сфере госзакупок.

А вот оценка расходов на эксплуатацию НФАП оказалась более сложным делом. В 2014-2015 гг. расходы на эксплуатацию НФАП включались в единые контракты Минкомсвязи с Ростелекомом по эксплуатации инфраструктуры электронного правительства (ИЭП). Особенность этих контрактов состоит в том, что в них отсутствует разбиение общей суммы контракта на расходы по отдельным сопровождаемым подсистемам, поэтому узнать стоимость эксплуатации НФАП из контрактов не удалось. Однако, эти сведения оказались доступными в Реестре ФГИС Роскомнадзора.

Начиная с 2016 года, расходы на эксплуатацию НФАП не отражаются ни в одном публично доступном источнике информации (из контрактов Ростелекома на эксплуатацию ИЭП сопровождение НФАП также исключено). По всей видимости, эти расходы выведены из-под контроля, осуществляемого в рамках координации информатизации и проводятся Минкомсвязью по статье субсидий подведомственным организациям. В связи с этим, эксперты TAdviser приняли решение о сохранении оценки эксплуатационных расходов на НФАП в 2015-2018 гг. на уровне последних достоверных данных за 2014 год.

Оценка затрат на создание и эксплуатацию ФГИС ФАП в 2013-2018 гг. приведена в таблице ниже (данные по затратам – в тыс. рублей). Никакого развития НФАП в рассматриваемый период не происходило. Суммарная оценка затрат за указанный период составляет более 89 млн рублей.

Предложения по реорганизации НФАП

В феврале 2016 года Федеральная служба судебных приставов (ФССП) выступила с предложением об изменении механизма работы НФАП. Доклад ФССП был представлен на заседании Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, состоявшемся 10 февраля 2016 года^[13].

Суть предложения ФССП заключалась в расширении функциональности НФАП и обеспечении возможностей автоматического обновления дистрибутивов ПО, хранящихся в НФАП, и механизма цифровой дистрибуции сертифицированных экземпляров программного обеспечения при их применении в информационных системах пользователей ФГИС ФАП – государственных органов^[14]..

Ожидаемые преимущества предлагавшихся ФССП изменений в схеме работы НФАП:

• доставка и верификация сертифицированных экземпляров программного обеспечения;
• легкий и быстрый поиск необходимого программного обеспечения и распространение легального программного обеспечения по интернет-каналам (в том числе, по защищенным каналам связи) без использования материальных носителей;
• автоматическое обновление экземпляров программного обеспечения;
• сервис, основанный на системе контроля версий «пакетной базы» программного обеспечения;
• ведение централизованного репозитория в ФГИС НФАП заявителем, отсутствие необходимости развертывания локальных репозиториев программного обеспечения у иных органов исполнительной власти, которые выбрали использование готового программного обеспечения, размещенного в сервисе.

По итогам рассмотрения предложения ФССП на заседании подкомиссии были приняты следующие решения (цитируется по протоколу заседания подкомиссии от 10.02.2016 № 45пр):

ФССП России совместно с Минкомсвязью России и ФСТЭК России и другими федеральными органами исполнительной власти подготовить предложения по внесению требуемых изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации и правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие отношения в области информации, информационных технологий и защиты информации, а также требования по доработке федеральной государственной информационной системе "Национальный фонд алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин" (далее - ФГИС ФАП) с учетом изменений. Минкомсвязи России обеспечить доработку ФГИС ФАП с учетом изменений, предусмотренных пунктом 2 настоящего раздела, и соответствующих требований по доработке ФГИС ФАП. Минкомсвязи России совместно с Минпромторгом России, ФСТЭК России, ФССП России в рамках доработки ФГИС ФАП проработать предложения по решению задачи автоматизированного распространения дистрибутивов клиентских модулей ФГИС, обязательных к применению в органах государственной власти, и обновлений к ним посредством ФГИС ФАП.

Однако, до настоящего момента (май 2018) ни одно из этих решений не реализовано.

В мае 2016 года на заседании дискуссионной панели «Импортозамещение: достижения и перспективы», проходившей в рамках форума «ПРОФ-IT.2016», представитель ФССП выступил с очередным предложением ведомства относительно НФАП, предложив объединить фонд программ с реестром российского ПО, запущенным в эксплуатацию с начала 2016 года.

Заместитель начальника управления Федеральной службы судебных приставов (ФССП) Егор Васильев напомнил о существующем национальном фонде алгоритмов и программ (НФАП), который сейчас практически пуст. Тем не менее, ценность НФАП в том, что размещенный в фонде, в отличие от реестра российского ПО, программный продукт можно скачать и испытать, поэтому целесообразно было бы объединить эти две системы в одну, унаследовав их достоинства.[15]

Спустя два месяца идея объединения НФАП и реестра российского ПО была озвучена представителем Института развития интернета (ИРИ), причем в СМИ эта новость была подана как инициатива ИРИ:

МОСКВА, 19 июля. /ТАСС/. Центр компетенций Института развития интернета (ИРИ) направления "ИТ+Суверенитет" выдвинул инициативу по консолидации "Национального фонда алгоритмов и программ" (НФАП) с реестром отечественного программного обеспечения (ПО). Об этом сообщил представитель ИРИ Антон Трошин. Объединение НФАП с реестром отечественного ПО приведет к тому, что часть программных продуктов, на которые были потрачены деньги из бюджета, автоматически попадут в реестр при условии, что они будут удовлетворять его требованиям. "Эти меры должны упростить бюрократию", - пояснил представитель ИРИ[16].

На состоявшемся в апреле 2018 года в Москве «Большом Медиа-Коммуникационном Форуме» в рамках секции «Русский софт» директор «Центра компетенций по импортозамещению в сфере информационно-коммуникационных технологий (ЦКИКТ)» Илья Массух высказал идею о преобразовании НФАП из хранилища программных продуктов, в хранилище «решений», демонстрирующих практические приёмы замещения импортных технологий и программных продуктов^[17].

Проблемы, критика и дальнейшие перспективы НФАП

При подготовке данной статьи TAdviser беседовал с экспертами в сфере государственной информатизации и представителями ФОИВ, ответственными за планирование мероприятий по информатизации в своих ведомствах. Всем им задавались вопросы относительно реальной пользы существования НФАП, проблемах и недостатках фонда в его нынешнем виде, а также перспективах НФАП (например, о реальности объединения НФАП и реестра российского ПО). Ниже представлен обобщенный анализ собеседников TAdviser.

Проблемы и критика

Главной проблемой НФАП является его изначально неверное позиционирование.

В ПП 62 единственной целью создания НФАП объявлено хранение программ и документации, разработанных за счет бюджетных средств, в целях их повторного использования другими госорганами и бюджетными организациями.

На самом деле, именно такое использование НФАП в его нынешнем виде практически невозможно. Даже типовые ИС (управление кадрами, финансами, системы документооборота и т.п.), реализованные по ТЗ одного ведомства, никогда не удовлетворят требования другого ведомства, будучи развернутыми «as is». Говорить же о повторном использовании ИС специальной деятельности, предназначенных для автоматизации специфических полномочий и функций органов государственной власти, вообще не приходится.

Рациональная организация НФАП (если бы в свое время нашелся рационально мыслящий человек, способный повлиять и на разработку нормативных документов по НФАП, и на формулирование технических требований) должна была бы предусматривать двойственную роль фонда:

• Выполнение функции страхового хранилища значимых программных разработок, реализованных за счет бюджетных средств;
• Выполнение функции государственного «магазина» типовых решений для госорганов и бюджетных организаций (тот самый несостоявшийся «Госприклад» министра Щеголева).

Технически, хранение программных разработок, реализованное в НФАП, позволяет осуществлять обе названные функции, но для их корректного и полноценного исполнения по состоянию на май 2018 года (и с самого момента создания НФАП) не хватает нормативных и методических документов.

Первая из названных функций могла бы (при наличии политической воли и экспертного ресурса) также быть расширена в сторону внешнего (например, силами Счетной палаты РФ) контроля полноты и качества выполняемых разработок – ведь дистрибутив программного продукта, хранящийся в фонде, в любой момент может быть оттуда извлечен и подвергнут экспертизе.

Вторая же функция (которая, как выяснилось на практике, стихийно реализовалась на уровне обеспечения потребностей региональных и муниципальных органов власти – см. раздел «Статистика НФАП») оказалась финансово невыгодной для федеральных ведомств – поэтому они ее неявно саботировали.

Вторая по значимости (но, в какой-то мере, первоисточник всех остальных) проблема - отсутствие достаточной нормативно-правовой и методической базы для функционирования НФАП.

За все время существования НФАП было издано всего лишь два нормативных документа, непосредственно относящихся к фонду – собственно, ПП 62 и ведомственный приказ Минкомсвязи , утвердивший методику формирования и использования фонда (далее – Методика НФАП). Оба документа были изданы еще в 2013 году и не учитывают новые реалии российской госинформатизации – курс на импортозамещение, усиление внимания к вопросам защиты информации и информационной безопасности в ГИС, более жесткий контроль за ИТ-бюджетами ведомств.

Причем, оба документа весьма слабо проработаны и сильно уступают нормативной базе любого ведомственного ФАП (а такие есть практически в любом ФОИВ с серьезным ИТ-бюджетом). Достаточно сказать, что в соответствии с Методикой НФАП, поставщик фонда в обязательном порядке должен представить в фонд минимум документации:

• подготовительную (проектную) документацию - обязательны только ТЗ и технический проект, про остальные документы оговорка «могут размещаться»;
• техническую документацию – обязательны только описание программы и руководство оператора, про любые другие технические документы оговорка «при наличии».

Этот перечень не идет ни в какое сравнение, например, с регламентом крупного ФАП федерального ведомства (имеется в распоряжении TAdviser), в котором перечень документов, подлежащих передаче в ФАП, превышает 30 позиций, и для каждого документа, упомянутого в перечне, в регламенте присутствует также и шаблон его структуры и оформления.

В Методике НФАП никак не прописаны процедуры проверки работоспособности объектов фонда и их готовности к развертыванию (впрочем, понятно, что у Минкомсвязи для выполнения таких процедур нет ни достаточного количества специалистов, ни технических ресурсов, ни бюджета). Крайне скупо (фактически – формально и без обязывающих действий) описана процедура получению отзыва о тестировании/использовании объекта фонда.

Достаточно странно также то, что к весьма печальному состоянию НФАП не проявляет видимого интереса Счетная палата РФ, являющаяся официальным государственным аудитором федеральных информационных систем и проектов. Несмотря на то, что ежегодно публикуются отчеты и статьи о контрольной деятельности СП в сфере государственной информатизации, вызывающие достаточно громкий общественный резонанс, еще ни разу темой таких публикаций не становилось состояние НФАП.

Минкомсвязи не справляется с функциями регулятора, методолога и заказчика НФАП.

Возможно, вышеприведенное утверждение кому-то покажется излишне жестким, но его правота подтверждается фактами:

• От момента официального объявления задачи создания государственного ФАП (2006 год, ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 гг.)») до нормативно-правового оформления этой задачи (2013 год, ПП 62) прошло 7 лет;
• ФГИС ФАП разработана и официально сдана в эксплуатацию с опозданием на 8 месяцев относительно срока, указанного в ПП 62, а фактически заработала только через 1,5 года после контрольной даты;
• За 3 года существования НФАП в него загружено только порядка 15% программных разработок из числа тех, которые подлежат хранению в фонде в обязательном порядке (т.к. они разработаны за средства бюджета и исключительные права на них принадлежат РФ) – в АИС Учета зарегистрировано более 1000 объектов учета, являющихся ГИС и ИС, но только 140 из них загружены в хранилище НФАП.

У Минкомсвязи, как уже было отмечено, по состоянию на май 2018 года практически нет «рычагов», способных обеспечить наполнение НФАП. Единственный известный пример форсирования загрузок объектов в НФАП – отчетная кампания по планам информатизации 2016 года, когда Минкомсвязь обязало все ФОИВ отчитываться о причинах незагрузки результатов исполнения госконтрактов в фонд. Это дало кратковременный эффект в марте-августе 2017 года, но потом наступило очередное затишье, которое может стать перманентным, т.к., начиная с отчетов за 2017 год, ведомства не обязаны оправдываться за свое «прохладное» отношение к обязанностям по наполнению НФАП.

Как заказчик, Минкомсвязи не предпринимало никаких попыток по развитию функциональных возможностей НФАП за все 4 года с момента его создания. Вполне разумные и не слишком финансово затратные инициативы ведомств (см. раздел «Предложения по реорганизации НФАП») формально рассматривались, одобрялись, но оставались нереализованными.

Перспективы НФАП

Вообще, рассуждать о перспективах в сфере координации госинформатизации (пусть даже и в очень узком сегменте) в тот момент, когда переименованием ответственного за эту сферу ведомства обозначены будущие серьезные перемены, - задача неблагодарная. Но без этой части анализ будет неполным.

Говоря о перспективах НФАП, имеет смысл рассмотреть следующие вопросы:

1.Удастся ли министерству связи обеспечить наполнение НФАП в соответствии с требованиями ПП 62?
2.Реализуемо ли технически преобразование ФГИС ФАП в подсистему ФГИС КИ?
3.Предложение Ильи Массуха – хранилище «решений» (в принципе, это идея из времен Щеголева).
4.Что ждет НФАП в контексте «цифровой экономики»?

Наполнение НФАП

Всерьез решать данную задачу имеет смысл, если объекты фонда начнут использоваться для экспертизы программных разработок, заказывемых и финансируемых ведомствами, на предмет их целесообразности, обоснованности бюджетных затрат, полноты и качества реализации технических требований. К сожалению, в обозримом будущем не просматривается контрольно-экспертная структура, которая могла бы взять на себя решение обозначенной задачи.

Поддержание же НФАП в качестве страхового хранилища федеральных ГИС, конечно, имеет определенный смысл, но вероятность реализации рисков, при которых потребуется восстанавливать какую-либо ведомственную систему с помощью материалов из НФАП, крайне низка (если выражаться более строго – никто и никогда модель рисков для НФАП не строил и не пытался построить).

Изменение же принципа формирования НФАП (перенос акцента именно на типовые приложения, причем, не для федерального, а регионального и муниципального уровней управления) для соотнесения факта существования фонда с официально объявленной главной целью его создания (повторное использование программ) и превращение его в тот самый «Госприклад», наверное, возможно. Но это будет уже совсем другая задача, и решать ее нужно будет не в контексте сегодняшней координации госинформатизации.

В любом из вариантов – для практического решения задачи наполнения НФАП сейчас не существует приемлемых финансово-бюрократических рычагов (если только не рассматривать как серьезный вариант «ковровые» проверки Счетной палаты).

Поэтому (хотя, кому-то предложение может показаться кощунственным), возможно, имеет смысл на некоторое время официально «заморозить» любые активности по ФГИС ФАП и поставить вопрос о пересмотре концепции фонда.

Преобразование ФГИС ФАП в подсистему ФГИС КИ

Технически данная задача не представляет никакой сложности – потребуется только в рамках ФГИС КИ реализовать функциональность, аналогичную имеющейся в ФГИС ФАП, и выполнить миграцию данных из одной системы в другую. До сих пор это не было сделано только потому, что перед разработчиками ФГИС КИ стояли гораздо более приоритетные и более срочные задачи.

Вопрос только в том, появится ли у регулятора и координатора информатизации желание тратить время и ресурсы на решение этой задачи.

Преобразование НФАП в репозиторий «лучших практик импортозамещения»

Напомним, что похожая идея была высказана Ильей Массухом, по состоянию на 2018 год - директором Центра компетенций по импортозамещению в ИТ, а в предыдущем (2008-2012 гг.) составе Минкомсвязи занимавшим пост заместителя министра. В то время НФАП представлял собой только одну из идей в концептуальных документах (даже нормативные документы еще не были разработаны), но достаточно активно пиарился министром Щеголевым и его заместителем как «российский государственный App Store» (он же – «Госприклад»). В 2018 году речь уже идет не просто о типовых решениях для госинформатизации, но об акценте на импортозамещение (пока не слишком победно шагающее по стране).

В принципе, ничего нового в идее Ильи Массуха нет – это классическое «хорошо забытое старое». Но НФАП не подходит для реализации предлагаемой идеи. «Репозиторий лучших практик» это витрина, глянцевый каталог, НФАП же – рабочий (пусть и не очень хорошо работающий) инструмент для решения повседневных задач. Отбирать, анализировать и продвигать лучшие практики – это поле для инструментария, давно известного как «база знаний». Но для создания работающей базы знаний нужно не чиновничье решение, а практическое сообщество. С сообществами же, руководимыми чиновниками, у нас пока не слишком хорошо получается – можно вспомнить, например, «социальную сеть «Регионалочка»» времен министерства Игоря Щеголева или (сегодняшний пример) тот же Экспертный совет по российскому ПО.

Хотя, не исключено, что новому руководству Минсвязи предложение преобразовать НФАП в «репозиторий лучших практик импортозамещения» может прийтись по душе – это даст возможность ненавязчиво «съехать» с темы неработающего фонда под благовидным предлогом и на актуальном «хайпе».

НФАП в контексте «Цифровой экономики»

Рассуждать о возможной судьбе НФАП в контексте объявления о преемнике Минкомсвязи – Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, наверное, еще преждевременно. По состоянию на май 2018 года ничего, кроме нового названия и имени нового министра, неизвестно. Какая концепция деятельности обновленного ведомства будет объявлена, каким трансформациям подвергнутся существующие направления, пока невозможно спрогнозировать. Для того, чтобы аргументированно что-то предполагать, нужно накопить достаточное количество опорных фактов – кадровые решения, которые могут состояться в ближайшие 3-6 месяцев, появление проектов новых нормативных актов в сфере ответственности министерства, совещания, интервью и публичные заявления нового министра, его заместителей, директоров департаментов.

С уверенностью пока можно утверждать только одно – 2018 год станет переходным и все серьезные перемены начнут реализоваться не ранее 2019 года.

Конечно, глубокая интеграция программы «Цифровая экономика» в текущие проекты и процессы министерства неизбежна, но, какие формы она примет и по каким направлениям развития пойдет, станет ясно только по прошествии времени. Не исключено, что обсуждавшаяся выше идея о НФАП как «репозитории лучших практик» будет творчески переработана и породит «НФАП 2.0», в котором будут накапливаться уже наработки по теме «Цифровой экономики». TAdviser будет наблюдать за происходящим в отрасли и вести актуальную хронику текущих событий.

Заключение

Как известно, ежегодные расходы на госинформатизацию в России составляют около 200 млрд рублей (110-120 млрд – на федеральном уровне, 70-80 млрд – на уровне субъектов РФ). Когда идея создания НФАП еще только формировалась, предполагалось, что фонд позволит существенно экономить время и бюджетные средства (хотя, ни в ФЦП «Электронная Россия», ни в ГП «Информационное общество» никаких оценок экономической эффективности НФАП нет). И вот НФАП создан, суммарные затраты только на его разработку и содержание в 2014-2018 гг. составили уже порядка 80 млн рублей (по оценке Tadviser), а посчитать экономический эффект времени у Минкомсвязи так и не нашлось. За несколько лет НФАП только два раза упоминался в годовых отчетах Минкомсвязи на ежегодных расширенных коллегиях; самое подробное упоминание в докладе министра Николая Никифорова случилось в 2016 году (цитируется полностью):

Техническое решение, полученное в ходе разработки электронного правительства в КФО, размещено в Национальном фонде алгоритмов и программ, что обеспечивает возможность использовать полученные наработки в других субъектах, снизив расходы регионов на использование ИКТ.

Совершенно очевидно, что с национальным репозиторием ПО что-то пошло не так. И это «не так» уже не исправить. К большому сожалению, на федеральном уровне НФАП полностью провалился. Некоторые позитивные «всплески», наблюдаемые в статистике (весьма условной, как было показано выше в статье) использования объектов фонда на уровне субъектов РФ, дают основания для осторожных надежд на то, что НФАП, возможно, удастся «перезагрузить» для регионального применения. Но для этого понадобится полностью «перезагрузить» и механизмы управления фондом на стороне министерства связи – нынешняя конфигурация процессов координации информатизации до уровня субъектов РФ не дотягивается.

С большой вероятностью можно предположить, что после публикации данной статьи найдутся как критики анализа, выполненного TAdviser (хотя, весь анализ построен на открытых и легко проверяемых фактах), так и защитники Минсвязи как главного координатора государственной информатизации. Возможные аргументы легко предсказуемы:

• ФГИС ФАП – далеко не самый главный элемент системы координации. Есть другие «координационные» ГИС, и эти ГИС разработаны правильно, а информации в них более чем достаточно для эффективного управления госинформатизацией в масштабах всей страны;
• В целом, система работает эффективно и позволяет ежегодно экономить десятки (если не сотни) миллиардов рублей, о чем регулярно на протяжении последних нескольких лет докладывается на годовых коллегиях министерства.

На самом деле вся ситуация с координацией выглядит не столь оптимистично, как об этом сообщается в годовых отчетах Минсвязи. TAdviser уже давно следит за процессами, происходящими в этой сфере, и подготовил целую серию материалов, которые в ближайшее время начнут публиковаться.

Хронология событий

2022: Первый компонент платформы «ГосТех» внесен в Национальный фонд алгоритмов программ

Первый компонент платформы «ГосТех» внесен в Национальный фонд алгоритмов программ. Об этом TAdviser 17 ноября 2022 года сообщили представители Росимущества.

Компонент «Клиент платежного шлюза Единого портала (Госуслуги)» был разработан в рамках проекта создания сервиса Росимущества «Федеральное имущество онлайн». Сервис полностью реализован на платформе «ГосТех». Подробнее здесь.

Примечания