Проект

Пенсионный фонд грозится разорвать 4 мега-контракта с НЦИ на поставку компьютеров

Заказчики: Пенсионный Фонд России (ПФР)

Москва; Государственные и социальные структуры

Продукт: Astra Linux Special Edition
На базе: Linux

Дата проекта: 2019/12 — 2020/02
Технология: ОС
подрядчики - 155
проекты - 386
системы - 363
вендоры - 171

Пенсионный фонд России и один из его крупнейших поставщиков «новой волны» - «Национальный центр информатизации» (НЦИ) – в феврале 2020 года оказались на грани расторжения сразу четырех крупных контрактов общей стоимостью почти 908 млн рублей. TAdviser разбирался в причинах сложившейся ситуации.

Четыре крупных закупки с суммарной начальной ценой контрактов более 940 млн рублей и практически идентичными предметами закупок были объявлены Пенсионным фондом в один и тот же день, 28 октября 2019 года. Каждая закупка предусматривала поставку персональных компьютеров (автоматизированных рабочих мест, АРМ) для территориальных органов ПФР в двух федеральных округах; таким образом, четырьмя закупками должна была быть обеспечена потребность в замене устаревшего компьютерного оборудования в ТО ПФР во всех восьми федеральных округах.

В спецификации каждой из закупок были включены АРМ двух типов, различие между которыми было незначительным и заключалось в характеристиках системных блоков - объеме оперативной памяти и частоте центрального процессора; в общей сложности по всем четырем закупкам планировалось закупить более 13,5 тыс. компьютеров (см. Табл. 1).

Пенсионный фонд не принимает компьютеры, которые закупил для него НЦИ

Ключевыми техническими требованиями (несоответствие которым, в итоге, и привело все заключенные контракты к ситуации, когда они с высокой вероятностью могут быть расторгнуты) были следующие:

  • Материнская плата, базовая система ввода-вывода и операционная система АРМ должны быть совместимы с эксплуатируемыми в территориальных органах ПФР аппаратно-программными модулями доверенной загрузки семейства ПАК «Соболь» версий 3 и 4, ПАК СЗИ НСД «Аккорд-АМДЗ» модификаций 5.5, 5.5е, LE и GX, сертифицированными по требованиям безопасности информации в системе сертификации ФСТЭК России;
  • Операционная система должна быть сертифицирована в Системе сертификации средств защиты информации ФСТЭК России на соответствие требованиям документов «Требования безопасности информации к операционным системам» (ФСТЭК России, 2016) и «Профиль защиты операционных систем типа «А» четвертого класса защиты. ИТ.ОС.А4.ПЗ» (ФСТЭК России, 2017);
  • Операционная система должна быть совместима с эксплуатируемыми в территориальных органах ПФР программными средствами криптографической защиты информации и электронной подписи, сертифицированными по требованиям безопасности информации в системе сертификации ФСБ России - ViPNet Client версии 4.x, ViPNet PKI Client версии 1.x, ViPNet CSP версии 4.2 и КриптоПро CSP версии 4.0 и 5.0.

На всех четырех аукционах, состоявшихся 08.11.2019, ситуация была аналогичной (цитируется по тексту протокола подведения итогов электронного аукциона):

«
В течение десяти минут после начала проведения электронного аукциона было подано единственное предложение о цене контракта. По результатам рассмотрения второй части такой заявки принято решение о ее соответствии требованиям, установленным документацией об электронном аукционе (ч.13 ст.69 Закона № 44-ФЗ).
»

Этим единственным участником, подававшим заявки на всех аукционах, оказалось ООО «НЦИ» («Национальный центр информатизации»), «внучатая» структура госкорпорации «Ростех» (100% акций НЦИ принадлежит «дочке» «Ростеха» - Концерну «Автоматика»).Российский рынок ERP-систем сократился, но приготовился к росту. Обзор и рейтинг TAdviser 250.1 т

Интересно, что изначально предполагаемых участников аукционов было больше. На два из тендеров заявились по 6 участников, еще на два – по 5 участников. Кто конкретно были эти участники, неизвестно – в протоколах рассмотрения первых частей заявок, доступных в ЕИС госзакупок, наименования компаний не указаны. Конкурсная комиссия ПФР оставила в каждом тендере всего по 2 участника (одним из которых во всех случаях был НЦИ), а заявки остальных не допустила из-за их несоответствия конкурсной документации. Непосредственно в день проведения электронных аукционов на каждый аукцион вышел только НЦИ, сделал только по одному ценовому предложению и был объявлен победителем. Почему в электронных аукционах не принимал участия второй допущенный участник и кто это был, так и осталось неизвестным.

Снижение начальной цены заявок во всех аукционах было чисто символическим – от 2,5% до 4,5% (см. Табл. 1).

Табл. 1. Параметры закупок АРМ для нужд ТО ПФР
Реестровый № закупки / Реестровый № ГК Предмет закупки / Содержание контракта АРМ тип 1 АРМ тип 2 НМЦК, руб. Цена ГК, руб. Δ, %
0273100000119000121
/
1770601611819000196
Поставка АРМ для ТО ПФР в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах2098867205 554 609,67200 515 750,002,5%
0273100000119000122
/
1770601611819000197
Поставка АРМ для ТО ПФР в Приволжском и Уральском федеральных округах26011658295 435 569,81285 345 300,003,4%
0273100000119000123
/
1770601611819000195
Поставка АРМ для ТО ПФР в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах1995622181 369 167,51175 271 246,003,4%
0273100000119000124
/
1770601611819000204
Поставка АРМ для ТО ПФР в Центральном и Северо-Западном федеральных округах24531273258 388 862,30246 761 400,004,5%

Уже после проведения аукционов и объявления результатов в ФАС России поступили жалобы на каждую из закупок.

Первоначально все жалобы были направлены от одной и той же компании - ООО "ЭлСиКом" (о начале этой «жалобной» истории TAdviser писал в ноябре 2019 года - см. «Началась война за крупнейшие ИТ-тендеры Пенсионного фонда»), но через 1-2 дня число жалобщиков увеличилось до 2-3 по каждой закупке. Поводом для подачи жалоб были обнаруженные компанией-заявителем несоответствия технических требований к закупаемым АРМ и реальных характеристик АРМ, присутствующих на рынке.

В частности, в жалобах утверждалось:

«
Для автоматизированных рабочих мест предусматривается операционная система Windows. Однако, Техническим требованиям к операционным системам, установленным на системных блоках АРМ Тип 1 и АРМ Тип 2, операционные системы семейства Windows не соответствуют, в частности, не существует версии Windows, сертифицированной в Системе сертификации средств защиты информации ФСТЭК России на соответствие требованиям документов «Требования безопасности информации к операционным системам» (ФСТЭК России, 2016) и «Профиль защиты операционных систем типа «А» четвертого класса защиты. ИТ.ОС.А4.ПЗ» (ФСТЭК России, 2017). Таким образом, Заказчиком установлены требования к операционным системам, противоречащие нормативным документам, на которые ссылается Заказчик. Установление таких требований приводит к тому, что невозможно предложить к поставке Товар, полностью отвечающий требованиям, что приводит к ограничению количества участников аукциона
»

ФАС выпустила предписание об объявлении конкурсных процедур по всем четырем закупкам приостановленными, однако, через несколько дней отозвала все предписания, признав жалобы необоснованными.

Государственные контракты по всем четырем закупкам были заключены в один день и с одной и той же предельной датой исполнения контракта (см. Табл. 2).

Табл. 2
Реестровый № ГК Дата ГК Срок исполнения Цена ГК, руб. Штраф, руб
177060161181900019628.11.2019 31.12.2019 200 515 750,00 2 506 447,00
1770601611819000197 28.11.2019 31.12.2019 285 345 300,00 3 566 816,75
1770601611819000195 28.11.2019 31.12.2019 175 271 246,00 2 190 890,58
1770601611819000204 28.11.2019 31.12.2019 246 761 400,00 3 084 517,50

Заключенные контракты позволили НЦИ занять место нового лидера среди ИТ-поставщиков ПФР – с учетом этих 4-х контрактов, суммарная стоимость контрактов, заключенных между ПФР и НЦИ на тот момент почти достигла 1,8 млрд рублей.

Хотя у всех 4-х контрактов по поставкам АРМ срок исполнения истек в конце 2019 года, все они до конца января 2020 года в ЕИС госзакупок находились в статусе «Исполнение», причем, ни документов о состоявшихся поставках, ни платежных документов в карточках контрактов в ЕИС не было.

Объяснение происходящему между ПФР и НЦИ появилось только 27.01.2020 – в этот день в карточки всех контрактов были внесены записи и документы о предъявленных ПФР к НЦИ требованиях о расторжении контрактов и об уплате неустойки за ненадлежащее исполнение условий контрактов. Все 4 требования были практически идентичны по содержанию, различались только суммы начисленных штрафов, обусловленные разными стоимостями контрактов.

Один из поводов для начисления штрафов был достаточно привычным для крупных ИТ-поставщиков – неисполнение требования Федерального закона 44-ФЗ об обязательном привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства (СМП), социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНО) в объеме 15-20 процентов от цены контракта. Поскольку штраф за неисполнение этого требования закона является символическим (5% от объема требуемого привлечения, то есть, 0,75-1% от цены контракта), многие поставщики сознательно идут на нарушение, заранее закладывая эти 0,75-1% в свои издержки.

Но из-за таких нарушений контракты никогда не расторгаются. Основным поводом для предъявления требований о расторжении контрактов был совсем другой – поставщик не обеспечил соответствие поставляемой продукции техническим требованиям заказчика, изложенным в закупочной документации.

В соответствии с этими требованиями, зафиксированными в контракте, процедуры поставки предусматривали возможность для исполнителя приступать к отгрузке товара только после проверки заказчиком контрольных экземпляров товара в порядке, установленном в приложении к госконтракту, и подписания акта о готовности поставляемого товара к отгрузке.

Упомянутая проверка, в свою очередь, предусматривала, что (цитата по тексту госконтракта) «… в течение 10 рабочих дней со дня заключения государственного контракта Поставщик представляет Заказчику 3 контрольных экземпляра технических средств, указанных в спецификации, для проведения Заказчиком проверки соответствия поставляемого товара Техническим требованиям аукционной документации».

Происходившее в ходе этих проверок далее проще изложить официальным языком требований о расторжении контрактов. Ниже приведена цитата из одного из 4-х требований, во всех остальных суть происходившего изложена аналогично:

«
Контрольные экземпляры технических средств предоставлялись Заказчику 12 декабря 2019 г., 23 декабря 2019 г., 13 января 2020 г., что подтверждается актами приема-передачи контрольных экземпляров технических средств. В ходе проверок 13.12.2019, 26.12.2019 и 15.01.2020 было выявлено несоответствие поставленных контрольных образцов требованиям, установленным контрактом, в связи с чем Заказчик, руководствуясь пунктом 6 технических требований, направил Поставщику сопроводительными письмами от 19.12.2019 № 11-19/27951, от 30.12.2019 № 11-19/28772 и от 17.01.2020 № 11-19/578 акты с перечнем несоответствий поставляемых технических средств техническим требованиям и требованиям государственного контракта от 28 ноября 2019 г. № 20-407-Д на поставку автоматизированных рабочих мест для территориальных органов ПФР в Центральном и Северо-Западном федеральных округах от 17.12.2019, от 26.12.2019 и от 15.01.2020 соответственно (далее - акты). На момент составления настоящего требования Поставщик замену контрольных экземпляров технических средств на контрольные экземпляры технических средств, соответствующие требованиям, установленным контрактом, не осуществил, товар по контракту не поставил. Период просрочки в поставке товара по контракту составляет 45 календарных дней (с 11.12.2019 по 24.01.2020 включительно)
»

В распоряжении TAdviser имеется одно из вышеупомянутых писем, направлявшихся ПФР в адрес НЦИ. Среди пунктов требований, по которым выявлено несоответствие контрольных образцов, есть и совсем незначительные - например, несоответствие веса системного блока ПК значению, указанному в спецификации госконтракта или значение времени реакции пикселя монитора, меньшее (то есть, лучшее), чем требуется по спецификации. Но критическими стали несоответствия аппаратных и программных средств АРМ, планируемых к поставке, требованиям в части защиты информации.

Так, в ходе проверок было установлено, что материнская плата производства Acer Inc., установленная в системном блоке АРМ (модель платы MIB36L-vMocha 17554-1M), совместима с ПАК «Соболь» версий 4, но несовместима с ПАК «Соболь» версий 3 и ПАК СЗИ НСД «Аккорд-АМДЗ» модификаций 5.5, 5.5е, LE и GX.

Выяснилось также, что планировавшаяся к поставке в составе АРМ операционная система Astra Linux Special Edition версии 1.6 имеет сертификат соответствия ФСТЭК России № 2557 и соответствует требованиям документов «Требования безопасности информации к операционным системам» (ФСТЭК России, 2016) и «Профиль защиты операционных систем типа «А» второго класса защиты. ИТ.ОС.А2.ПЗ» (ФСТЭК России, 2017) – в то время, как по техническим требованиям закупочной документации требовалось, чтобы ОС имела сертификацию по четвертому классу защиты.

Учитывая, что второй класс защиты означает более высокую степень защищенности (фактически, в среде такой ОС могут обрабатываться документы, содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне – в отличие от четвертого класса защиты, где допускается обработка только конфиденциальной информации без грифов секретности), не очень понятно, чем формальное несоответствие по этому требованию не устроило заказчика в лице ПФР. Возможно, причина была еще в одном несоответствии, описанном ниже.

При проверках было установлено, что все три программных продукта ViPNet (ViPNet Client версии 4.x, ViPNet PKI Client версии 1.x и ViPNet CSP версии 4.2), совместимость с которыми требовалась для ОС в составе АРМ, не сертифицированы под версию 1.6 ОС Astra Linux Special Edition, установленную на контрольных образцах. Кроме того, в продукте ViPNet Client версии 4.x для Astra Linux отсутствовал ряд программных компонентов, имеющихся в аналогичном продукте для Windows и используемых в Исполнительной дирекции ПФР и ТО ПФР; были отмечены и другие технические проблемы для ViPNet Client версии 4.x и ViPNet PKI Client версии 1.x. Функциональным требованиям в полном объеме удовлетворял только продукт ViPNet CSP версии 4.2, однако, как уже было отмечено выше, у него (как и у его собратьев) не было сертификата для ОС Astra Linux Special Edition версии 1.6.

Исходя из того факта, что процедуры проверки контрольных образцов трижды выявили несоответствие техническим требованиям, в ПФР было принято решение о расторжении всех 4-х контрактов с НЦИ. Основываясь на положениях статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации, ПФР предложил НЦИ расторгнуть все контракты по соглашению сторон, указав, что в случае отказа НЦИ от подписания такого соглашения ПФР воспользуется правом на расторжение контракта через суд.

При этом на НЦИ, помимо штрафа за непривлечение субподрядчиков из числа СМП/СОНО, по каждому контракту налагался также штраф за ненадлежащее исполнение контракта в размере 0,5% стоимости контракта. Суммарные суммы штрафов, предъявленные НЦИ со стороны ПФР, указаны в Табл. 2 – общий объем штрафов по всем четырем контрактам составил более 11,3 млн рублей.

Все 4 требования о расторжении контрактов датированы 24 января 2020 года. К каждому требованию были приложены 2 экземпляра соглашения о расторжении контракта, с подписью заместителя Председателя Правления ПФР Вадима Аккузина, скрепленные печатью ПФР, то есть серьезность намерений ПФР о расторжении контрактов не вызывает никаких сомнений.

Исполнитель контрактов, в соответствии с этими требованиями, был обязан в течение 5 рабочих дней с момента получения требований оплатить предъявленные штрафы и подписать соглашения о расторжении контрактов. Поскольку все требования были размещены в ЕИС госзакупок 27 января 2020 года, можно считать, что до конца января они уже точно были получены в НЦИ. Таким образом, в течение первой рабочей недели февраля, то есть, с 3 по 7 февраля, НЦИ должен был отреагировать на требования ПФР. Никаких документальных свидетельств состоявшейся реакции в ЕИС госзакупок нет – ни платежных документов об уплате штрафов, ни оформленных соглашений о расторжении контрактов.

По сведениям источника TAdviser, 19 февраля состоялась встреча между Вадимом Аккузиным и гендиректором НЦИ Константином Солодухиным, по итогам которой стороны договорились провести еще одну проверку контрольных экземпляров. Официально в НЦИ ограничились комментарием о том, что компания продолжает исполнять контракты с ПФР.

TAdviser напоминает, что это уже не первая конфликтная ситуация, возникшая при исполнении контрактов НЦИ в ПФР. В августе 2019 года НЦИ заключил контракт с ПФР с начальной ценой 250 млн рублей, не снизившейся в ходе тендера. Предметом контракта было техническое обслуживание и ремонт средств вычислительной техники МИЦ ПФР на технологической площадке №2. И вот здесь у НЦИ чуть не случился крупный «прокол» - заказчик в лице МИЦ ПФР чуть было не разорвал контракт уже через месяц после подписания (подробнее в отдельной статье.

Тогда НЦИ удалось оперативно урегулировать конфликт – уже через 10 дней, 27 сентября 2019, решение МИЦ о разрыве контракта было отменено, т.к. НЦИ устранил нарушения.

Информатизация

Основная статья: Информационные технологии в Пенсионном фонде РФ.